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从“生存”到“融入”——残疾人就业政策的完善与发展

2019年04月10日 来源:《中国残疾人》2019年第3期

劳动权是每个公民的基本权利,就业是弱势群体融入社会的关键,推动并实现就业是对残疾人群体最好的福利保障。以健全人为主体的研究对象和实施范围,未能很好地顾及以残疾人为代表的特殊群体的就业问题。随着社会对残疾人就业能力认知的变化,残疾人就业的政策实践也发生着相应的变化,从生存保障型政策实践向权利救济型社会政策实践过渡。

文_冯敏良 高扬

经济学主流观点认为在充分竞争的劳动力市场下,由劳动力的供求共同决定的、基于劳动者和雇主双方自由选择的就业活动是公正的。但美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主费尔普斯并不认同这一观点,他坚信真正的社会公正应该能让全体社会成员融入社会经济生活,尤其是那些处于社会边缘的人,也能参与主流社会的中心活动和正式商业经济活动。劳动权是每个公民的基本权利,就业是弱势群体融入社会的关键,如果任由市场机制自由选择,那么那些边际生产率低于均衡工资率的人往往会被市场淘汰,这种市场行为显然不符合社会公平正义的价值理念 。

残疾是人类发展进程中不可避免要付出的一种社会代价,因此,这种代价不应由残疾人个体独自承担,而应由社会共同承担、由政府代为履行。囿于生理机能和环境条件,残疾人的就业能力受到先天制约和后天影响,这大大削弱了残疾人在就业市场中的竞争力。多重劣势集聚导致残疾人成为最困难的弱势群体,成为心理、文化、能力等多重贫困叠加的群体。在机能受限、心理自卑、环境制约等因素的影响下,残疾人在劳动力市场处于先天弱势地位,难以在就业市场中获得满意的工作,所以只能退而求其次,从事一些被认为不够体面的劳动。根据国际劳工组织提出的贫困就业理论,认为只有那些没有能力进入到现代部门就业的劳动力才会无奈地进入非正规部门 ,是能力不足的群体获取经济收入的生存策略。可见,在现实生活中残疾人进入边缘或次级劳动力市场,选择从事工资收入低、工作稳定差的非正规就业,实属无奈之举。

我国的残疾人就业政策,经历过以下发展历程 :

生存保障型残疾人政策

曾经在“残疾人已经丧失就业能力”的观念下,政策导向集中于保障残疾人的基本生存,基本的政策实践也主要表现为残疾治疗与预防和生活救助。政府通过医疗卫生服务、社会福利和慈善救助等项目尽力帮助残疾者重建身体功能,以使他们恢复“正常”的生理机能。1990年颁布的《残疾人保障法》强调国家和社会要“采取康复措施,帮助残疾人恢复或者补偿功能,增强其参与社会生活的能力”,通过“将现代康复技术与我国传统康复技术相结合;以康复机构为骨干,社区康复为基础,残疾人家庭为依托……为残疾人提供有效的康复服务”。2002年国务院通过的《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》 指出,“要充分发挥各级各类医疗机构、残疾人康复中心及康复协(学)会作用,建立健全专家技术指导组,确定相应机构为当地康复技术资源中心(站、点),开展技术指导……”。通过残疾人政策的文本分析发现,我国制定的残疾人相关法律法规多半以残疾人康复治疗和经济扶助为主要议题,发布时间越早,相应的比重也越高,2015年制定实施的《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》,其主要目的也在于保障困难残疾人的基本生活,以物质救济的方式改善残疾人的生活状况,体现了人道主义精神。

社会融入型残疾人政策

如果说生存保障型残疾人政策尚未将就业纳入残疾人政策目标的范畴,那么社会融入型残疾人政策则开始考虑为残疾人创造融入社会、进入劳动力市场并实现就业的基本条件。无障碍出行是残疾人融入社会、实现就业的前提。随着残疾认知由“残疾”转向“残障”,国家主张通过改变设施和环境来适应残疾人,主张通过辅助手段帮助残疾人补偿部分缺失机能,消除物质和环境给残疾人造成的各种限制和障碍,促进残疾人融入社会并鼓励就业。“为了创造无障碍环境,保障残疾人等社会成员平等参与社会生活”,国务院2012年颁布了《无障碍环境建设条例》;为了消除残疾人日常生活和融入社会的障碍,根据国务院批转的《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》,中国残联从2014年开始实施贫困残疾人家庭无障碍改造项目。这些政策的推行为残疾人融入社会提供条件,而要让残疾人实现就业还需要提升残疾人的就业能力。加强残疾人教育,有助于提高残疾人的综合素质和职业素养,是残疾人获得就业能力的基础。1994年施行的《残疾人教育条例》“将残疾人职业教育纳入职业教育发展的总体规划,建立残疾人职业教育体系”,并建立了适合我国残疾人的特殊教育体系。职业康复是残疾人就业能力建设不可或缺的部分,是残疾人就业促进的根本所在。在职业康复中,一般都遵循职业咨询、职业评定、职业培训和就业指导的基本流程。2007年国务院颁布的《残疾人就业条例》规定,“国家对残疾人就业实行集中就业与分散就业相结合的方针,促进残疾人就业。”在“残疾人就业能力低下”的观念下,残疾人就业以集中就业为主。其中,最为主要的形式是将有一定劳动能力的残疾人集中安置于福利企业,其次就是根据《关于促进残疾人按比例就业的意见》推行的按比例就业。而在分散就业中,由于残疾人受教育程度较低、就业能力较弱,因此,大部分分散就业多集中于稳定性比较差、就业质量不高的非正规就业。

权利救济型残疾人政策

根据新残疾人观,残疾人和健全人一样具有与生俱来的公民权利,包括生存的权利、受教育的权利、康复的权利、劳动的权利、娱乐的权利、爱与被爱的权利以及得到各种社会补偿的权利,并尽自己应尽的义务。

在劳动权利的保障上,2007年实施的《残疾人就业条例》明文规定“禁止在就业中歧视残疾人”,2008年通过的《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》要求,“保障残疾人平等就业的机会和权利”,“积极扶持残疾人自主择业、自主创业”。而在2016年制实施的《残疾人职业技能提升计划(2016-2020年)》 ,旨在“提高残疾人职业技能水平和就业创业能力”,反对任何形式的就业歧视,争取与健全人平等的就业机会。残疾人自身也坚信,“残疾人拥有与健全人相当的就业能力”,只要给予适宜的条件,享受事实上的公民权利而不受歧视,残疾人也同样拥有与健全人公平竞争的就业能力。

纵观我国残疾人政策的发展历程,我国残疾人就业政策有两个基本目标,即以保障生存权为基础的收入维持和以保障发展权为基础的社会融入。在上述三种残疾人政策实践中,生存保障型政策是基础,社会融入型政策是重点,而权利救济型政策是补充,坚信今后还会以潜能开发型政策为方向。

就业是残疾人提高其生活质量和社会地位的保证,也是残疾人充分融入和参与社会生活的基础。为此,各国政府均高度关注残疾人就业问题,并以市场机制和国家调控并举的方式努力扩大残疾人就业。李克强总理也曾批示,“要帮助每一个有条件的残疾人实现就业创业梦想” 。这里的“有条件”指的就是有就业能力。因此,残疾人就业能力理论给我们的启示是,任何残疾人就业政策的制订都要以残疾人就业能力的高低为基本依据,任何残疾人就业政策实践的效果都要以能否提升残疾人的就业能力的为核心标准。

(本文节选自国家社会科学基金会《积极福利视角下残疾人就业问题研究》与扬州大学人文社科基金《社会网络分析视角下的残疾人社会交往研究》阶段性成果)

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